Der Abgasskandal bei VW macht nachdenklich. Es ist schwer zu verstehen, wie ein Unternehmen seine Existenz auf diese Weise aufs Spiel setzen kann. Aber noch interessanter als die Ereignisse bei VW nachzuvollziehen erscheint mir, was man aus diesem Fall lernen kann. Die wichtigste Lehre ist wohl, dass Unternehmen kolossal versagen können und dass dies Konsequenzen für die Wirtschaftspolitik haben muss.
Die Wirtschaftstheorie kennt Marktversagen und Staatsversagen, aber es fehlt eine Vorstellung vom Unternehmensversagen. Marktversagen liegt in der Theorie vor, wenn Güter gar nicht oder nicht effizient über Märkte bereitgestellt werden können. Als Ursachen dafür sieht die Theorie Informationsasymmetrien, Externalitäten, natürliche Monopole und öffentliche Güter. In der Neoklassik ist Marktversagen der Hauptgrund für Interventionen des Staates in Märkte. Wenn der Staat in Märkte eingreift, in denen kein Marktversagen vorliegt, erzeugt er Ineffizienz. Aber selbst wenn ein Marktversagen vorliegt, halten manche Ökonomen staatliche Eingriffe nicht für wünschenswert, weil sie das Ergebnis möglicherweise nicht verbessern, sondern noch weiter verschlechtern. Dies ist der Fall bei Staatsversagen, bei dem durch das staatliche Handeln höhere Kosten entstehen als durch das Versagen des Marktes.
Staatsversagen kann ebenfalls zu ineffizienter Güterallokation und –produktion führen. Die Gründe dafür sind, dass staatlich gesetzte Regeln private Entscheidungen verzerren und außerdem zu Missbrauch und Fehlentscheidungen bei staatlichen Entscheidungsträgern führen können. So kann man auch staatlichen Entscheidern wie Politikern und Bürokraten ein Eigeninteresse unterstellen, dass dazu führt, dass sie Gesetze und Verordnungen zur Maximierung des eigenen Nutzens erlassen und anwenden. Als Ziel von Bürokratien wird nicht die Minimierung der Kosten bei der Verfolgung ihrer legitimen Aufgaben, sondern die Maximierung des Budgets gesehen, weil Bürokraten dadurch Macht, Status und andere persönliche Vorteile gewinnen können.
Es ist unbestreitbar, dass staatliche Akteure in vielen Fällen hochgradig ineffizient arbeiten. Man denke an staatliche Monopolunternehmen wie die Deutsche Bahn oder früher die Deutsche Post, aus dem Ruder laufende staatliche Bauprojekte wie den Berliner Flughafen oder die Hamburger Elbphilharmonie oder die vielen vom Bund der Steuerzahler dokumentierten Fälle von Steuerverschwendung. Exemplarisch für die verbreitete Korruption und Vetternwirtschaft ist der berüchtigte Kölner Klüngel.
Das Bild, das die Wirtschaftstheorie von Unternehmen zeichnet, ist positiver als das vom Staat. Unternehmen sind in der Theorie rationale Gewinnmaximierer und werden zumindest in der Volkswirtschaftslehre meist als Einheit gesehen. Eine Rechtfertigung dafür, dass Unternehmen sich weitgehend rational verhalten, ist, dass sie auf dem Markt im Wettbewerb mit anderen Unternehmen stehen und dadurch diszipliniert werden. Unternehmen, die nicht ihren Gewinn maximieren bzw. die Kosten minimieren, werden demnach aus dem Markt verdrängt oder von effizienteren Unternehmen übernommen. Es gehört zu den tiefen Überzeugungen der neoklassischen Wirtschaftstheorie, dass Unternehmen, die im Marktwettbewerb stehen, weitgehend effizient wirtschaften.
Ich halte das nicht für allgemeingültig. Unternehmen versagen mindestens genauso wie staatliche Akteure. Der aktuelle Abgasskandal bei VW ist nur ein, wenn auch sehr drastisches Beispiel. Allein die deutsche Unternehmensgeschichte der letzten zwanzig Jahre bietet eine Vielzahl weiterer Fälle, in denen bedeutende Unternehmen dramatisch versagten.
Die Fusion von Daimler mit Chrysler war aus verschiedenen Gründen ein Desaster. Sie war nicht wirtschaftlich, beschädigte den Markenkern von Daimler und war fehlerhaft gemanagt, weil Jürgen Schrempp zunächst von einer Fusion von Gleichen und dann von einer Übernahme von Chrysler gesprochen und damit erhebliche Aktienverluste ausgelöst hatte. Die Unternehmensberatung McKinsey schätzt, dass durch die Fusion insgesamt 74 Mrd. Dollar an Wert vernichtet wurden. Trotzdem könnte Jürgen Schrempp nach Schätzungen allein durch das Aktienoptionsprogramm mehr als 50 Mio EUR an der gescheiterten Fusion verdient haben.
Andere Beispiele sind der Korruptionsskandal bei Siemens, die Fehlinvestitionen von ThyssenKrupp, die Pleite von Karstadt, die Strategiefehler der großen Energiekonzerne EON, RWE, Vattenfall und EnBW, die Skandale der Deutschen Bank und nicht zuletzt der frühere Skandal von VW, in dem es um die Bestechung des Betriebsrates ging.
Die Arten des Versagens sind vielfältig. Es kann Missmanagement in Form von strategischen Fehlentscheidungen des Vorstands vorliegen. Eine andere Art des Versagens ist illegales oder zumindest illegitimes Verhalten wie Betrug oder auch Vorteilsnahme und Rentseeking innerhalb des Unternehmens, z.B. in Form von überteuerten Dienstreisen oder der Nutzung von Unternehmensressourcen für private Zwecke. Schließlich kann man auch in der Überwälzung von Risiken auf die Allgemeinheit eine Art von Unternehmensversagen sehen, z. B das Betreiben von Ölplattformen in ökologisch sensiblen Gebieten oder das Betreiben von Atomkraftwerken in Erdbebenregionen.
Das neoklassische Argument, dass Gewinnstreben zu Effizienzsteigerungen führt, ist natürlich nicht grundsätzlich falsch. Jedoch können die individuellen Anreize so sein, dass es für den Einzelnen Entscheider einfacher ist, Gewinnziele durch illegale oder langfristig schädliche Handlungen zu erreichen als durch langfristig sinnvolle. Zum andern machen Individuen selbst bei guten Absichten im Sinne des Unternehmens Fehler, die in Organisationen nicht notwendigerweise korrigiert, sondern zum Teil sogar verstärkt werden. Unternehmen sind keine Entscheidungseinheiten, sondern Kollektive von Akteuren. Zu vermuten, dass die Aggregation von vielen Einzelentscheidungen in der Regel zu rationalen und effizienten Unternehmensentscheidungen führt, ist naiv (vgl. Sunstein and Hastie 2015).
Nun könnte man argumentieren, dass es kein Problem ist, wenn Unternehmen die Folgen von Missmanagement oder Gesetzesverstößen selbst tragen müssen und im schlimmsten Fall aus dem Markt ausscheiden müssen. Das gehört zum Wettbewerb dazu und sorgt gerade für die erforderlichen Anreize. Diese Argumentation ist sicher für viele Unternehmen auch völlig in Ordnung. Ein Problem entsteht jedoch, wenn Unternehmen sehr groß sind und die Folgen des Versagens eine Vielzahl von Akteuren betreffen. Bei sehr großen Unternehmen wie VW, Daimler, Siemens, ThyssenKrupp oder RWE sind regelmäßig sehr viele Mitarbeiter von Entlassungen bedroht. Außerdem verlieren Kommunen Steuereinnahmen in erheblichem Ausmaß. In Wolfsburg beschäftigt VW 60000 Mitarbeiter an seinem Stammsitz. Die VW-Krise hat schon jetzt die Stadtverwaltung von Wolfsburg veranlasst, eine Haushaltssperre und einen Einstellungstopp zu verhängen. Wolfsburg ist praktisch vollständig von VW abhängig. Aber nicht nur Kommunen sind betroffen. VW ist so groß, dass die osteuropäischen Staaten Tschechische Republik, Slowakei und Ungarn einen massiven Konjunkturknick befürchten. In solchen Fällen ist ein Unternehmensversagen immer auch ein politisches Thema. Das Scheitern eines Großunternehmens hätte erhebliche soziale Auswirkungen, die massiven politischen Druck erzeugen zu intervenieren. Dadurch erreichen Großunternehmen quasi eine Systemrelevanz, politischen Erpressungspotential und eine gewisse Absicherung gegen die negativen Folgen ihres Tuns. Die Situation bei großen Industrieunternehmen ist dann durchaus mit der Systemrelevanz großer Banken vergleichbar.
In der Vergangenheit gab es zahlreiche Beispiele dafür, dass der Staat in Not geratene Großunternehmen retten sollte oder wollte. Ein prominenter Fall ist das Versprechen des damaligen Bundeskanzlers Gerhard Schröder den Baukonzern Philipp Holzmann zu retten. Bei Karstadt/Arcandor rief der Konzern selbst nach Staatshilfe und bei RWE sind es Armin Laschet und die CDU in Nordrhein-Westfalen, die Staatshilfe fordern. Es ist auch nicht ausgeschlossen, dass eine Rettung von VW durch den Staat ein Thema werden wird. Wie Bernd Lucke in einen aktuellen Beitrag darstellt, hat VW selbst 265.000 Mitarbeiter in Deutschland, und indirekt über die Zulieferer hängen insgesamt ca. 500.000 Arbeitnehmer am Schicksal von VW. VW und seine Zulieferer erwirtschaften in Deutschland ca. 7% der Wertschöpfung des gesamten Verarbeitenden Gewerbes. Wenn dies ernsthaft bedroht ist, kann man sich kaum vorstellen, dass der Staat untätig bleiben kann.
Staatliche Rettungsaktionen sind aus verschiedenen Gründen nicht wünschenswert. Daher folgt meines Erachtens aus der Gefahr des Unternehmensversagens, dass Unternehmen nicht so groß sein sollten, dass sie politisch relevant werden. Bei Unternehmensfusionen sollte nicht nur die Stellung im Markt relevant sein, sondern auch die absolute Größe. Auch ist es für eine Volkswirtschaft oder eine Region ohne Zweifel problematisch, wenn sie zu stark an einem einzigen Unternehmen oder einer Branche hängt. Dies zeigt sich in Island und Großbritannien während der Finanzkrise und könnte ein großes Problem für die deutsche Volkswirtschaft werden, wenn die Automobilindustrie beispielsweise durch neue Mobilitätskonzepte in Bedrängnis gerät.
Allgemeiner sollte meiner Ansicht nach das Misstrauen gegenüber Unternehmen stärker ausgeprägt sein. Wenn der Staat bestimmte Ziele verfolgt, z.B. die Umsetzung von Umwelt- oder Sozialstandards, muss er die Unternehmen dazu zwingen und die Umsetzung kontrollieren. Es ist nicht angebracht, Selbstverpflichtungen oder Versprechungen der Unternehmen zu vertrauen. Dazu gehört auch, dass der Staat Gesetze verschärft und Vergehen stärker bestraft. Zudem müssen Fehlanreize z.B. durch Vergütungssysteme oder Versicherungen gegen Missmanagement abgestellt werden. Hier müsste der Staat den Mut aufbringen, solche Versicherungen zu verbieten.
Der Staat und die Politik müssen eine größere Distanz zu Unternehmen halten und Abhängigkeiten stärker vermeiden als dies heute der Fall ist. Andernfalls wird es kaum möglich sein, Unternehmen stärker in die Pflicht zu nehmen. Auch sollten staatliche Akteure selbstbewusster sein und mehr Skepsis gegenüber öffentlich-privaten Kooperationen an den Tag legen. Ein verheerendes Negativ-Beispiel für eine misslungene Kooperation der Kommunen mit der Privatwirtschaft ist das Cross-Border-Leasing, bei dem viele Kommunalpolitiker glaubten, durch fragwürdige Geschäfte mit amerikanischen Investoren Millionengewinne erzielen zu können. Gebrannt durch diese Erfahrungen sollte man eigentlich erwarten, dass Politiker skeptischer gegenüber den Verheißungen solcher öffentlich-privater Partnerschaften (ÖPP) sind, aber dies ist nicht der Fall. Die CDU/CSU ist der Ansicht, dass
„die bisherigen Erfahrungen mit ÖPP-Projekten … vielfach positiv zu bewerten [sind]. Um die Potentiale von ÖPP vollständig nutzen zu können, wollen wir diese gezielt weiterentwickeln sowie ihre Attraktivität und Akzeptanz erhöhen.“
Auch die Bundesregierung und Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel versprechen sich viel von Investitionen im Rahmen von ÖPP. Dabei gibt es erhebliche Kritik. So kam der Bundesrechnungshof in einer Untersuchung zu dem Ergebnis, dass ÖPP-Projekte unwirtschaftlich sind.
Nun ist für das Scheitern von ÖPP auch die öffentliche Hand verantwortlich, so dass hier auch ein Staatsversagen vorliegt. Jedoch wird dieses befördert durch die generelle Vermutung, dass der private Sektor grundsätzlich besser und wirtschaftlicher arbeitet als der öffentliche und daher Privatisierungen und eine Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft generell zu befürworten sind. Angesichts der zahlreichen Fälle von Unternehmensversagen, ist die Richtigkeit dieser Annahme aber anzuzweifeln. Es geht mir daher weniger darum, die Gefahr des Staatsversagens kleinzureden und grundsätzlich für eine Ausweitung staatlicher Aktivitäten zu plädieren. Der Punkt ist vielmehr, dass bei Erwägungen zu ÖPP ein grundsätzliches Misstrauen gegenüber privaten, gewinnorientierten Akteuren gut täte und mit der Möglichkeit von Unternehmensversagen gerechnet werden sollte. Die öffentliche und wirtschaftswissenschaftliche Wahrnehmung sollte sich dahingehend verändern, dass dem Staat mehr und den Unternehmen weniger Kompetenz zugetraut wird. Zugleich sollte man nicht nur Staatsdienern die Verfolgung von Eigeninteresse zu Lasten der Allgemeinheit zutrauen, sondern mindestens genauso sehr den Entscheidungsträgern in privaten Unternehmen.
