Schutzzoll für Stahl

Am 11. April demonstrierten in Nordrhein-Westfalen, dem Saarland und Berlin über 40.000 Stahlarbeiter für den Erhalt ihrer Arbeitsplätze. Demonstrationen von Stahlarbeitern sind immer symbolträchtig und garantieren hohe mediale und politische Aufmerksamkeit, weil die Stahlindustrie als eine tragende Säule der deutschen Wirtschaft gilt, die im Vergleich zu anderen frühindustrialisierten Ländern noch immer einen hohen Wertschöpfungsanteil in der Industrie erbringt. Zusammen mit den Unternehmensleitungen demonstrierten die Stahlarbeiter vor allem gegen die Konkurrenz aus China, gegen die bevorstehende Verschärfung des CO2-Emissionshandels durch die EU und dagegen, dass die Befreiung der Stahlindustrie von der EEG-Umlage für selbsterzeugten Strom 2017 enden soll. Die IG-Metall und die Unternehmensvertreter sehen in seltener Eintracht die Existenz der deutschen Stahlindustrie mit 85.000 Beschäftigten in Gefahr und beschwören die Schreckensvision von insgesamt 3.5 Millionen gefährdeten Industriearbeitsplätzen. Die Politik reagierte auf solche Untergangswarnungen in vorhersehbarer Weise. Bundeswirtschaftsminister Gabriel versprach der Stahlbranche seine Unterstützung, und NRW-Ministerpräsidentin Kraft sagte in Duisburg:

„Wir wollen, dass dieses Herz aus Stahl weiter schlägt. Der Stahl ist Zukunft nicht nur für diese Stadt, sondern für ganz Nordrhein-Westfalen.“ Sie werde keine Politik dulden, „die unsere Industrie zerstört“.

Die Vorschläge zum Schutz der Stahlbranche gehen vor allem in zwei Richtungen. Zum einen werden Schutzzölle gegen die Dumpingpreise der Chinesen gefordert. Die Stahlindustrie wünscht sich Zölle in Höhe von bis zu 60%. Gegen die geplante Verknappung der Emissionszertifikate schlägt die IG Metall vor, dass die klimaeffizientesten zehn Prozent der Stahlwerke eine freie Zuteilung von Zertifikaten erhalten. Beiden Vorschlägen gegenüber ist Wirtschaftsminister Gabriel aufgeschlossen, der die Verteuerung der CO2-Zertifikate in seiner Rede vor den Demonstranten wohl als „Dummheit“ bezeichnet hat. In der schriftlichen Version seiner Rede heißt es:

Fair und gerecht muss es nicht nur im internationalen Handel zugehen, sondern auch beim Klimaschutz. Wir haben uns in Europa anspruchsvolle Ziele gesetzt. Sie werden auch von der IG Metall und der deutschen Industrie unterstützt. Aber wir lösen das Problem nicht mit deutschen oder europäischen Alleingängen. Da müssen alle mitmachen. Maßstab für die deutsche und europäische Klimapolitik muss deshalb sein, dass die Wettbewerbsfähigkeit unserer Industrie nicht durch einseitige Belastungen untergraben wird. Das Ziel 20 Prozent Industrieproduktion in Europa ist genauso wichtig wie das 20 Prozent Ziel beim Klimaschutz! Die Bundesregierung wird dieses Jahr einen Klimaschutzplan vorlegen, der bis zum Jahr 2050 reicht.  Liebe Kolleginnen und Kollegen, ich sage deutlich: Ich werde keinem Plan zustimmen, der die Zukunft der deutsche Stahlerzeugung gefährdet und so zum De-Industrialisierungsprogramm wird.

Die Probleme der deutschen und europäischen Stahlindustrie und die möglichen politischen Reaktionen darauf sind aus meiner Sicht von großer Tragweite, wurden aber leider in den Medien nicht ausreichend kommentiert und analysiert. Besonders wichtig ist das Thema deshalb, weil sich in den Äußerungen von Kraft und Gabriel der übliche Konflikt zwischen Klimaschutz und Erhalt von Wirtschaftsleistung und Arbeitsplätzen zeigt. Die Stellungnahme zeigen auch, dass Politiker eine unheilvolle Tendenz haben, dem Erhalt von Arbeitsplätzen eine Priorität gegenüber dem Klimaschutz einzuräumen. Dies ist in der kurzfristigen politischen Perspektive nachvollziehbar, aber zugleich ein zentrales Problem für den Übergang zu einer nachhaltigen Wirtschaftsweise in der langen Frist. Wenn der Klimaschutz zugunsten der Beschäftigungssicherheit verwässert wird, hilft das zwar den heutigen Beschäftigten, aber langfristig wird die Menschheit dafür einen hohen Preis zahlen.

Ein übliches Argument gegen ambitionierte Klimaschutzmaßnahmen in Deutschland oder der EU ist, dass dies zu einseitigen Belastungen führe und die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen schwäche, weil die Wettbewerber auf dem Weltmarkt geringe politische Auflagen hätten. Dieses Argument ist natürlich nicht von der Hand zu weisen, aber es führt zu einem verhängnisvollen Koordinationsversagen, weil jeder politische Akteur eigene Klimaschutzmaßnahmen mit dem Hinweis verweigert, die anderen würden nichtmitziehen.

Gabriel, der sich übrigens vor einem Jahr noch ausdrücklich für eine Reform des Emissionshandels ausgesprochen hatte, bekennt sich natürlich zum Klimaschutz, warnt aber davor, ihn zu übertreiben. Wörtlich sagte er in Duisburg:

Eine Klimapolitik mit Verstand und Augenmaß ist notwendig. Und daher gilt: Die Industrie ist ein Teil der Lösung und nicht das Problem. Nur mit einer modernen Industrie in Deutschland und Europa ist eine gute Klimapolitik möglich. Mit industriellen Innovationen sichern wir langfristig unsere Wettbewerbsfähigkeit, und wir tun das auf der Basis von Nachhaltigkeit und Guter Arbeit. Es geht um eine Modernisierungs- und Effizienzoffensive. Ich werde nicht zulassen, dass unseren Unternehmen die dafür notwendigen finanziellen Spielräume genommen werden!  Diese Einsicht muss sich auch in Brüssel durchsetzen. Es hilft dem globalen Klima nicht, wenn sich die Stahlproduktion von Deutschland nach China oder andere Drittstaaten verlagert. Deutschland hat die saubersten Stahlwerke der Welt. Schließen wir die Stahlwerke hier, dann wird woanders weiter produziert. Aber dann mit deutlich höheren Emissionen! Die deutsche Stahlindustrie hat riesige Anstrengungen unternommen, die CO2-Emissionen runterzufahren. Jetzt sind viele Anlagen nah am technischen Optimum. Es kann nicht sein, dass auch die effizientesten Anlagen mit weiteren pauschalen Einsparvorgaben überzogen werden. Denn es wäre nicht fair, die, die sich bereits sehr angestrengt haben, gleich zu behandeln mit denen die weniger oder gar nichts getan haben. Deshalb muss die Reform des europäischen Emissionshandels die Anstrengungen, die die Stahlindustrie und andere energieintensive Branchen bereits unternommen haben, angemessen honorieren.

In dieser Passage möchte ich vier Aussagen hervorheben. Erstens will er verhindern, dass Unternehmen die „notwendigen finanziellen Spielräume“ genommen werden. Dies entlarvt das Eintreten für das Klima als Lippenbekenntnis. Es wird kaum möglich sein, wirksamen Klimaschutz zu betreiben, der die Unternehmen nichts kosten darf. Die Verringerung der Treibhausgasemissionen erfordert Investitionen in neue Technologien. Dieser Tatsache muss sich auch der Wirtschaftsminister stellen.

Zweitens hebt er hervor, dass Deutschland die saubersten Stahlwerke der Welt hat. Das mag ja sein, aber das reicht nicht aus. Nach dem aktuellen Stand wird Deutschland seine Ziele zur Reduktion von Treibhausgasen sowohl bis 2020 als auch bis 2050 verfehlen.

Drittens macht er sich die Behauptung der Stahlbranche zu eigen, der Klimaschutz führe zu einer Verlagerung der Stahlproduktion aus Deutschland. Als Wirtschaftsminister sollte er nicht in diese Falle des „Entweder-Klimaschutz-oder-saubere-Stahlproduktion-in-Deutschland“ tappen. Statt den Klimaschutz zu opfern, sollte er nach Wegen suchen, wie saubere Stahlproduktion in Deutschland mit einer Verschärfung des Klimaschutzes vereinbart werden könnte.

Schließlich argumentiert er mehrfach, der Klimaschutz müsse „fair“ erfolgen. Fairness ist hier aber kein angemessenes Kriterium. Wirtschafts- und Klimapolitik sollten vor allem rational sein. Es ist ein völlig absurdes Argument, dass Unternehmen nachträglich dafür belohnt werden sollten, dass sie erforderliche Anstrengungen zum Klimaschutz unternommen haben. Vielmehr muss man darauf hinwirken, dass sie und vor allem diejenigen, die bisher zu wenig gemacht haben, weitere Anstrengungen unternehmen.

Wenn gut organisierte Interessengruppen wie Stahlarbeiter und Lobbygruppen öffentlich demonstrieren, muss man ihre Behauptungen und Forderungen immer mit Vorsicht genießen. Es ist aber kaum von der Hand zu weisen, dass die Stahlindustrie tatsächliche eine wichtige Rolle für die deutsche Wirtschaft spielt, da sie eine wichtiger Zulieferer für den Maschinenbau, die Automobilindustrie und die Bauwirtschaft ist. Eine Studie des RWI in Essen (http://en.rwi-essen.de/media/content/pages/publikationen/rwi-projektberichte/PB_Volkswirtschaftliche-Bedeutung-Stahlindustrie.pdf

)  ergab, dass eine um einen Euro erhöhte Nachfrage nach Stahl zu einem Anstieg des gesamtwirtschaftlichen Produktionswerts um 2,7 Euro und dass ein zusätzlicher Arbeitsplatz in der Stahlerzeugung zu 6,5 weiteren Arbeitsplätzen in der Gesamtwirtschaft führt. Darüber hinaus ist die Stahlindustrie Teil eines international erfolgreichen Verbundes von deutschen Industrien, der gemeinsam Produkt- und Prozessinnovationen hervorbringt. Auf Grund der hohen Transportkosten von Stahl und der hohen Qualitätsanforderungen in der verarbeitenden Industrie ist die räumliche Nähe zur Stahlproduktion ein wichtiger Kostenfaktor. Eine Krise der Stahlindustrie hat damit vermutlich wirklich erhebliche Auswirkungen auf die deutsche Volkswirtschaft, so dass es fahrlässig wäre, die Proteste als Panikmache abzutun.

Eine Konsolidierung der Branche wird auf Grund von Überkapazitäten vermutlich notwendig sein. Diese sollte man politisch nicht aufhalten, auch wenn es immer schwierig ist, Stahlwerke zu schließen. Auch wird durch die  Dekarbonisierung vermutlich eine Schrumpfung der Stahlindustrie und der nachgelagerten Industrien erfordern.

Jedoch ist China für einen Großteil der Überkapazitäten verantwortlich. Verantwortlich dafür ist einerseits, dass die chinesische Regierung während der Finanzkrise die Konjunktur mit massiven Investitionen in Produktionsanlagen stützen wollte. Zum anderen betrachtet die chinesische Zentralregierung die Industrialisierungsziele als weitgehend erreicht und möchte die chinesische Volkswirtschaft in eine moderne Dienstleistungs- und Konsumgesellschaft weiterentwickeln, wozu nicht mehr so viel Produktionskapazität in Grundlagenindustrien benötigt wird. Es ist aber auch in China politisch schwierig, Stahlwerke zu schließen, weil die Provinzregierungen in Form von Steuereinnahmen und Arbeitsplätzen von ihnen profitieren. Da die chinesische Stahlnachfrage nicht ausreicht, wird ein großer Teil der Produktion – möglicherweise tatsächlich zu Preisen unterhalb der Produktionskosten (https://www.tagesschau.de/wirtschaft/eu-china-stahl-einfuhrzoelle-101.html) – exportiert. Die chinesischen Stahlexporte nahmen 2015 gegenüber 2014 um 20% auf 112 Mio. Tonnen zu, was etwa der 2,6-fachen Stahlproduktion Deutschlands entspricht.

Wenn in China tatsächlich 90% der Stahlwerke Verluste machen und die produzierten Überschüsse zu Dumpingpreisen und teils mit staatlicher Unterstützung exportiert werden, halte ich Schutzzölle in Europa für ein angemessenes Mittel. Die USA haben bereits einen Strafzoll in Höhe von 256% auf chinesischen Stahl angekündigt.

Die meisten Ökonomen sehen Zölle generell sehr kritisch und befürworten den globalen Freihandel. Oft basieren solche Überzeugungen auf extrem simplen Analysen wie sie in Kursen zur Außenhandelstheorie gelehrt werden. Dort wird of ein einfaches statisches Modell betrachtet und eine Wohlfahrtsanalyse durchgeführt, indem man die Veränderungen von Konsumenten- und Produzentenrenten durch die Einführung eines Zolls miteinander vergleicht. Bei einem kleinen Land führt ein Schutzzoll dann zwar zu einer Besserstellung der heimischen Produzenten, jedoch erhöhen sich auch die Preise für die heimischen Konsumenten stärker, wodurch die Nachfrage zurückgeht und Konsumentenrente verlorengeht. Eine solche Analyse ist sehr vereinfacht und lässt viele Aspekte außer acht, z.B. volkswirtschaftliche Innovationsprozesse oder interindustrielle Verflechtungen. Aber selbst in den Lehrbüchern wird zumeist, wenn auch etwas verschämt, zugestanden, dass unfairer Wettbewerb ein Argument für Schutzzölle sein kann.

Bei Schutzzöllen gegen chinesische Stahlimporte könnten sich zum einen die Produktionskosten im deutschen Verarbeitenden Gewerbe und der Bauindustrie erhöhen, sofern diese stark auf den chinesischen Stahl zurückgreifen. Zum anderen wäre denkbar, dass China seinerseits mit Schutzzöllen auf europäische Produkte, z.B. auch deutsche Autos reagiert. Dies wäre aus meiner Sicht hinnehmbar.

Ein zentrales Argument für Schutzzölle ist aus meiner Sicht, dass sie es erlauben, den Schutz einer strategisch wichtigen Branche mit dem Schutz des Klimas zu vereinbaren. Es ist zu bedenken, dass auch Windräder, Strommasten und Elektroautos, die für die Energiewende benötig werden, Stahl benötigen. Ausnahmen für Stahlwerke bei den Emissionszertifikaten halte ich für völlig falsch. Solche Ausnahmen würden den Druck mindern, die Treibhausgasemissionen weiter zu senken. Bei den modernen deutschen Produktionsanlagen mit Hochofen-Konverter-Verfahren dürften die Möglichkeiten, CO2-Emissionen durch Prozessverbesserungen einzusparen, ausgereizt sein. Jedoch können kann in der Stahlproduktion entstehendes Kohlendioxid abgeschieden und dann entweder gelagert oder wiederverwendet werden (carbon capture and storage, CCS, oder carbon capture and utilization, CCU).  Allerdings sind diese Verfahren bei den gegenwärtigen Preisen der CO2-Zertifikate noch nicht rentabel. Eine Studie schätzt, dass die Abscheidung von CO2 in der Stahlindustrie 50 – 100 US$ pro Tonne kosten würde, während der gegenwärtige Preis der EU-CO2-Emissionsrechte bei knapp über 5 EUR pro Tonne liegt. Ohne eine erhebliche Verteuerung der Emissionsrechte wird die CO2-Abscheidung also nicht rentabel werden, was bedeutet, dass die Stahlindustrie ihre Emissionen nicht senken wird. Für die CO2-intensive Zementproduktion und auch die Stromerzeugung aus Kohle wird mit ähnlichen Kosten der Abscheidung gerechnet. Daher gilt, dass ohne eine Verknappung der Emissionsrechte, die den Preis anheben wird, kein erheblicher Fortschritt bei der Treibhausgasemission erzielt werden wird.

Man kann nicht von der Hand weisen, dass sich eine solche Kostenerhöhung auf die Rentabilität der europäischen Stahlindustrie und damit auf die Investitionen auswirken kann. In einer aktuellen Studie rechnet die Prognos AG mit einem Anstieg des CO2-Preises ab 2021 von 20,1 Euro je Tonne auf 40,7 EUR je Tonne im Jahr 2030 gemäß den Plänen der EU. Wenn die Stahlunternehmen durch hohen globalen Wettbewerbsdruck diese Kosten nicht in Form von höheren Preisen weitergeben können, sinkt natürlich die Rentabilität. Schutzzölle könnten aber den europäischen Preis hochhalten oder sogar deutlich erhöhen. Dies praktiziert die EU ja bereits seit vielen Jahren in der Agrarpolitik, auch wenn es gerade dafür viel weniger gute Argumente gibt als für Schutzzölle im Zusammenhang mit der Erhöhung des CO2-Preises. Im Prinzip wäre ein solcher Zoll ein CO2-Zoll. Wenn andere Länder ähnliche Anstrengungen zur Reduktion der Treibhausgasemissionen unternähmen, lägen auch dort die Kosten deutlich höher, so dass sich der der Weltmarktpreis dem EU-Preis annähern würde. Ein CO2-Zoll ist die unilaterale Variante einer globalen CO2-Steuer, die auf absehbare Zeit politisch nicht erreichbar sein dürfte. Da eine Erhöhung des CO2-Preises auch die Kosten in andern Brachen erhöhen würde, müsste man auch dort entsprechend Schutzzölle einführen, um die Preisdifferenzen auf Grund des geringeren CO2-Preises in anderen Ländern auszugleichen. Eine solche Lösung würde nur auf europäischer Ebene funktionieren, weil nur dann ein hinreichend großer Binnenmarkt vorhanden ist. Dieser ist notwendig, weil die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Produkte außerhalb der EU auf Grund der gestiegenen Kosten abnehmen würde. Eine Reduktion des weltweiten Handels ist aber auch erforderlich, so lange es keinen Preis auf die beim globalen Gütertransport entstehenden Treibhausgasemissionen gibt.

Es wird damit offensichtlich, dass globaler Freihandel und wirksamer Klimaschutz kaum zu vereinbaren sind, so lange es keine angemessenen Steuern auf CO2-Emissionen gibt. Wenn die Deutschland und die EU es mit dem Abkommen von Paris ernstmeinen, wird es ohne Freihandelsbeschränkungen kaum gehen. Die Absicht, China zur Marktwirtschaft zu erklären, was nach dem Regelwerk der WTO Antidumpingverfahren erschweren würde, ist diesbezüglich kontraproduktiv. Aus ähnlichen Gründen gehen auch die geplanten Handelsabkommen mit den Kanada und den USA, Ceta und TTIP, in die falsche Richtung.

 

 

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